2017年12月，住建部建筑市场监管司发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）。这意味着，工程总承包即将进入发展新阶段。2017年是我国工程总承包事业进入高速发展期的起步年，有关工程总承包的地方政策文件开始出现大幅增长。据统计，2017年新增省级工程总承包政策文件共计39件，远超2016年的8件。
2016年、2017年工程总承包省级政策文件出台数量表
（注：关于文件统计口径的说明：本文旨在观察我国省级地方出台的政策文件，未收录中央部委文件，此外，地方上也存在大量仅为各地工程总承包企业的试点名录、工作计划与安排等实际并不深入涉及“工程总承包法律政策”的文件，故而均未加以统计在内。）
2018年，工程总承包业务如何开展？
本文对2017年各地出台或对外征求意见的工程总承包政策进行了梳理，以供参考。
1.工程总承包在哪一阶段可以发包？
实践中对于此问题，总体来说是较为统一的。目前，部分地区明确提出建设单位可以在可行性研究、方案设计或者初步设计等三个阶段进行工程总承包项目的发包。
代表省份：北京、浙江、湖北、河南、广东、安徽、吉林。
未涉及的省份：甘肃、贵州、河北、江苏、辽宁、江西、山东、山西、陕西、四川、云南、海南、内蒙古、宁夏（送审稿）。
此外，还存在部分省份有比较具体而特殊的规定：
上海：
2016年出台的《上海市工程总承包试点项目管理办法》规定：
（一）项目审批、核准或者备案手续完成；其中政府投资项目的工程可行性研究报告已获得批准，进行工程总承包发包。
（二）初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查，并已完成依法必须进行的勘察和设计招标，进行工程总承包发包。
但2017年上海市《关于促进本市建筑业持续健康发展的实施意见》则指出：“建设单位可在完成工程可行性研究报告或初步设计文件后进行工程总承包发包。”
福建：
建设单位可以根据项目特点，自行决定在可研批复或者初步设计审批后采用工程总承包模式发包。
湖南：
建设单位在工程总承包前应组织设计企业编制初步设计文件，并将初步设计文件报相关部门审查，取得初步设计批准文件。房屋建筑和市政基础设施工程实行总承包方式招标的，应当先取得初步设计或方案设计批复文件。政府投资项目，应根据初步设计文件（或方案设计文件）编制工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包。
天津：
项目依法履行审批制的，应在初步设计文件或总体设计文件获得批准后开展工程总承包招标。
广西：
除有特殊工期要求的项目及部分重点项目外，工程总承包项目宜从方案设计批复后或初步设计批复后再进行工程总承包招标。
住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿：建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后，进行工程总承包项目发包。
不同省份规定比例图
2.前期设计服务企业是否可以参加工程总承包？
明确规定允许的省份：浙江、湖北、吉林（征求意见稿）、广东（征求意见稿）、广西（征求意见稿）、湖南。
明确规定不可以的省份：北京、上海。
未涉及的省份：江西、山东、辽宁、四川、福建、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、山西、陕西、天津、云南、内蒙古、宁夏、河南、安徽。
住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿：招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。
不同省份规定比例图
3.工程总承包单位有怎样的资质要求？
目前，明确允许单一资质工程总承包商承接工程总承包项目的省份：广西、广东、湖北、湖南、吉林、上海、浙江。
明确要求需同时具备设计、施工资质的省份：北京（装配式建筑领域）、天津（但不禁止单一资质组成联合体）。
未涉及的省份：浙江、四川、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、江西、辽宁、山东、山西、陕西、云南、宁夏、河南。
注：福建、内蒙古虽然没有在文件中对于此问题进行明确阐述，但考虑到上述地区存在对于分包的规定，可以认为是允许单一资质的工程总承包商承接工程总承包项目的。此外，由于北京要求承接装配式建筑的工程总承包商需同时拥有设计与施工资质，天津则将此规定适用于整个工程总承包试点工作中，但实践中此类单位极少存在。故而，北京、天津地区应当注重联合体的适用。
住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿：工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质。
不同省份规定比例图
4.是否允许联合体承包？
目前，明确允许的省份有：上海、辽宁、湖北、天津、北京、广东（禁止强制组成联合体）、河北（在招标文件中供选择应当理解为允许）。
而明确予以禁止的则有：吉林、广西（第二次征求意见稿观点）。
未涉及的省份：江西、四川、浙江、福建、甘肃、贵州、海南、湖南、江苏、河南、山东、山西、陕西、云南、浙江、内蒙古、宁夏。
注：湖北虽然在2017年并未出台实质性文件，但是在2016年《关于推进房屋建筑和市政公用工程总承包发展的实施意见（试行）》（鄂建〔2016〕9号）中指出：“鼓励设计、施工以及材料、设备企业组建联合体参与工程总承包项目，建设单位在项目发包过程中，可优先选择联合体单位。”
住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿: 虽未明确涉及此问题，但是鉴于其第二十三条（禁止工程总承包单位的转包）中规定：“采用联合体方式承包工程的，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方既不按照其资质实施设计或者施工业务，也不对工程实施组织管理，且向联合体其他成员收取管理费或者其他类似费用的，视为联合体一方将承包的工程转包。”故应当认为，住建部征求意见稿未禁止联合体承包。
不同省份规定比例图
5.如何约定工程总承包的计价方式？
目前，绝大多数省份均规定宜采取或主要采取固定总价合同，但同时也存在一定的差异：
浙江和上海规定工程总承包合同宜采用总价包干的固定总价合同形式。
江苏和江西虽未直接规定，但从政策文件反映出强调固定总价模式。
广东规定一般应采用固定总价方式进行，根据项目特点也可采用固定单价、成本加酬金或概算总额承包的方式进行。
广西规定主要采用固定总价、固定单价两种发包方式，暂不建议采用成本加酬金的总承包发包方式。
吉林、湖北和湖南规定宜采用总价合同或者成本加酬金合同。
而未明确涉及工程总承包合同计价方式的省份则为：四川、福建、北京、甘肃、海南、河北、辽宁、山东、山西、陕西、云南、内蒙古、宁夏、贵州、天津、安徽、河南。支持专业圈子
此外，广西同时也是国内对于项目结余分成进行详细规范的省份——如果满足“项目结余分成”条件，则按“项目结余分成”条款进行分成（湖南也指出了给予奖励，但未像广西明确指出分成条件和比例）。
住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿：采用了“宜采用固定总价合同”的方式，并且指出，“除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据”。
不同省份规定比例图
建筑业进一步深化体制改革，适应新时代高质量发展的顶层设计要求，从传统单维度施工承包向集成式工程总承包模式进行转变，已是新形势下建筑业发展的必然趋势。与国外成熟的EPC、DB等工程总承包实践相比，我国的工程总承包模式才刚刚起步。市场本身的成熟度、各方参与主体的理念等，都还存在一定的欠缺。我们相信，2018年的中国工程总承包市场将会在各方合力之下，更为健康有序地不断向前发展。
作者简介：作者：
韩如波：上海市建纬律师事务所主任助理、高级合伙人、工程总承包业务部主任，住建部《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（草案）主要执笔人。
耿超：现隶属于上海市建纬律师事务所工程总承包业务部，同济大学文学学士，复旦大学法律硕士。
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