或许，2016年，是中国推进工程总承包的分水岭。

有人把1984年到2016年的32年，总结为中国推进工程总承包的萌芽、培育和规范阶段；把2016年以后，总结为工程总承包加速发展阶段。分水岭的标志性事件是2016年2月6日《中共中央／国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的出台，它强调了深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制。2年多以来，中央和地方政府相继推出了大量关于推进工程总承包建设模式的文件。据攀成德统计，建设部发文达40多个，各地相继出台推进工程总承包文件60多个。在如此之短的时间，密集出台如此之多的文件，工程总承包发展速度之快，政府推进工程总承包力度之大，可见一斑。

面对日趋变热的工程总承包市场，人们有众多的质疑。有律师总结了地方政府关于工程总承包发文中的问题：1-发包阶段的相关规定冲突；2-资质要求的相关规定冲突；3-联合体投标的相关规定冲突；4-前期设计服务企业能否参加工程总承包的招标的相关规定冲突；5-计价方式的相关规定冲突；6-再发包的相关规定冲突。在众多的工程总承包项目实践中，也存在诸多问题：既存在业主发包不规范，管理抓手失当、干预过多的问题；也存在建筑企业自身能力欠缺，缺乏开展工程总承包相应资源、经验等问题。

面对汹涌而来的工程总承包市场，政府和政策、业主、承包商都缺乏准备，存在诸多不足。那么，到底谁在推动工程总承包？工程总承包到底是风口还是趋势？工程总承包到底有没有未来？

政府是工程总承包模式的第一推动力，正在法律法规制定和市场两个环节发力。

法律和政策是政府影响行业的关键手段。检索现有工程总承包立法文件，总体上还不完备，主要体现在《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》、《招标投标法实施条例》等文件的有限条款，其他都是以中央级各部委规范性文件为主。地方则以政策性的文件为主，各地方的建设厅、建委系统以发布规范性法律文件对工程总承包来指导具体实施。

正是由于目前法律和政策的不规范，工程总承包模式推进中存在诸多问题，使目前成为工程总承包法律和政策的快速建设期。2016年的江西丰城电厂事故推动了《工程总承包管理办法（征求意见）》和《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）的修订。可以预见，随着工程总承包模式实践的不断深入，更多的法律和政策将不断出台，中国建筑行业的制度竞争力，也将因此得到提升。

在推进制度建设的同时，政府也在积极推动工程总承包市场的发育。无论是中央政府大型国际会议场馆建设，地方政府公建、大学、医院、保障房的建设，还是大型市政交通项目，采用工程总承包模式发包的越来越多。笔者在江苏张家港调研，当地某镇几千万的市政建设项目，也积极采用工程总承包的方式发包。中国政府是一个无所不在的广义政府，在政策和市场两端发力，其推动作用自然巨大。

完全市场化的企业业主主体，又是如何看待工程总承包这一项目建设模式的呢？

完全市场化主体的企业业主，也在积极采用工程总承包模式。据攀成德对国内推进工程总承包最好的20家建筑企业的调研：他们的业主包括华为、腾讯、阿里巴巴、京东等互联网企业，也包括京东方等工业企业。一些以地产开发和建筑施工双主业的建筑企业，也在内部推行工程总承包模式。

为什么市场化主体会采用工程总承包模式？答案是这一模式在控制成本、提高品质、缩短工期方面发挥了积极的作用。据欧美一些专业研究者的分析和统计，采用工程总承包项目建设模式，能降低工程总成本的10%，这对于业主而言，是建设成本的巨大节约。工程总承包是多个环节的有机融合，业主合同针对单一承包商，也大大降低了业主的管理难度，承包商则可以从项目整体角度系统考虑工程，工程的品质自然能得到提高。在工期上的效益也非常明显，攀成德对20家建筑承包商调研时，他们反映采用工程总承包模式比设计-采购-施工分离模式能节约20-30%的工期。2016年，中建八局用工程总承包模式在8个月的时间，在敦煌建设了26万平米的文博会场馆和32公里的配套道路，创造出了令人震憾的“敦煌速度”和“敦煌奇迹”；2018年，还是中建八局用工程总承包模式在6个月时间内，完成了青岛国际会议中心5.4万平米的土建、钢结构、安装、幕墙、装饰、园林景观、市政道排、智能化工程、音视频会议及其他专业工程。在中国建设速度如此之快的前提下，采用工程总承包模式竟还能将工期缩短，彰显了它的优势。

成本、质量、工期的背后，其实都是项目的节约，而这些最终都会转化为推动业主采用工程总承包项目建设模式的动力。

工程承包商如何看待工程总承包这一项目建设模式？
攀成德调研的20多家优秀建筑承包商中，中建八局、中建三局、北京城建、宝冶、上海建工、隧道股份、陕西建工、中铁一局等都在积极推进其工程总承包业务。最领先的中建三局、中建八局，2017年签订的工程总承包合同超过1000亿，约占全年新签合同的四分之一，在企业战略上，把工程总承包当做提高客户服务质量、提升核心能力的重要手段。

我曾经反复提问：是什么力量在推动工程总承包？他们的回答总体一致：1-工程总承包模式实现社会效益、业主效益、承包商效益高度一致，是市场参与者的共同选择。2-虽然目前工程总承包市场还不成熟，但其竞争远不如施工总承包激烈。在资质管理的大政策背景下，施工总承包有众多挂靠，而工程总承包很难用挂靠模式来做，同样规模的项目，工程总承包模式的投标参与者是施工总承包投标参与者的1/5-1/10，竞争激烈程度大大降低。 3-工程总承包，在业主成本更低的情况下，承包商依然能实现比较好的效益，做一个工程总承包项目产生的综合效益，大致相当于做3-5个施工总承包项目。很明显，是商业的力量让优势承包商积极参与这项工作。

在中国建筑行业，我们很少见到某种模式在政府、业主、承包商之间形成多赢的一致选择，工程总承包在社会效益、业主效益、承包商效益上形成一致，成为政府推动、市场参与者积极选择的模式，这一点，与正在推进的PPP、建筑工业化，存在显著的差异。当一些参与者还在抱怨工程总承包模式环境恶劣的时候，优秀承包商已经看到了工程总承包的未来，他们正在积极调整内部的资源布局、组织结构、建立管理体系。或许，不同的态度将是建筑企业新一轮分化的开始。

致谢：本文参考了顾增平律师的部分观点，特此致谢！